Sentenza n. 956/09

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T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I

Certificazione energetica - D.lgs. n. 115/2008 - Abilitazione alla progettazione di edifici e impianti - Abilitazione alla certificazione energetica - Relazione diretta - Regione Emilia Romagna - Esclusione dei chimici dal novero dei soggetti abilitati alla certificazione - Legittimità. L’Allegato III al D. Lgs. n. 115/2008 stabilisce una diretta relazione tra abilitazione alla certificazione energetica e abilitazione alla progettazione di edifici e impianti asserviti agli edifici stessi, dove la congiunzione “e” riveste valore congiuntivo e non disgiuntivo. Non essendovi nessuna norma che abilita espressamente i Chimici alla progettazione di impianti d’utenza asserviti agli edifici, così come definiti, dal D.M. 22 gennaio 2008, n. 37, per i Chimici non è, pertanto, possibile stabilire la necessaria corrispondenza biunivoca tra abilitazione alla progettazione dei suddetti impianti e abilitazione alla certificazione energetica; cosicché non si rivela illegittima la loro esclusione da parte della Regione Emilia Romagna (del. 1050/2008) dal novero dei soggetti certificatori.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00956/2009 REG.SEN.
N. 01109/2008 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1109 del 2008, proposto da:
Consiglio Nazionale dei Chimici, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Maria Leozappa, con domicilio eletto presso Segreteria Tar in Bologna, Strada Maggiore 53;

contro

- Regione Emilia Romagna, rappresentata e difesa dagli avv. Roberto Facinelli e Giandomenico Falcon, con domicilio eletto presso il primo in Bologna, via Castellata 3/2 A - 3/B;
- Assemblea Legislativa Regione Emilia Romagna, Consiglio Nazionale dei Geometri, Consiglio Nazionale Periti Industriali e Periti Industriali Laureati, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, Consiglio Nazionale degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, tutti non costituiti,

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

- della Deliberazione della Giunta Regionale della Regione Emilia-Romagna n.1050 del 7 luglio 2008, pubblicata nel Bollettino Ufficiale del 21 luglio 2008, parte seconda n.124, avente ad oggetto: "Sistema di accreditamento dei soggetti preposti alla certificazione energetica degli edifici", nella parte in cui esclude i Chimici dal novero dei professionisti accreditabili alla certificazione energetica degli edifici, nonché nella parte in cui non riconosce l'abilitazione professionale (e l'iscrizione all'Albo) dei Chimici quale titolo sufficiente per l'esercizio dell'attività di certificazione energetica nell'edilizia, ed inoltre nelle parti relative all'intero Allegato A) e agli artt. 1 (organismo regionale di accreditamento), 3 (requisiti dei soggetti certificatori), 4 (durata dell'accreditamento), 5 (sospensioni e revoche), 6 (fissazione della tariffa annuale per l'accesso al sistema di accreditamento regionale in euro 100,00), 8, 9, 10 e 11 (fasi e modalità delle procedure);

- della Deliberazione 4 marzo 2008 n.156 dell'Assemblea legislativa della Regione Emilia Romagna, con la quale è stato approvato l'"Atto di indirizzo e coordinamento sui requisiti di rendimento energetico e sulla procedura di certificazione energetica degli edifici", con tutti i relativi allegati;

- di tutte le disposizioni afferenti alla figura del certificatore energetico in edilizia, ancorchè sconosciute, incluse eventuali misure di attuazione della predetta Deliberazione della Giunta Regionale della Regione Emilia Romagna n.1050 del 7 luglio 2008;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26/02/2009 il dott. Giorgio Calderoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

A. Il Collegio Nazionale dei Chimici lamenta che, nell’istituire - con i provvedimenti in epigrafe - il sistema regionale di accreditamento dei soggetti preposti alla certificazione energetica degli edifici, la Regione Emilia-Romagna (Giunta e Assemblea legislativa) non abbia fatto menzione degli iscritti all’Albo dei Chimici quali soggetti certificatori (cfr. art. 3 comma 1 All. A alla delib. G.R. n. 1050/2008); ed avverso gli stessi provvedimenti deduce le seguenti censure:

1) “illegittima istituzione di una riserva di attività professionale” e violazione di numerose disposizioni normative comunitarie, statali e regionali, nell’assunto fondamentale che l’istituzione di un sistema regionale di accreditamento:

- sarebbe in aperto contrasto con la Direttiva 2002/91/CE, con l’art. 4 del D. Lgs. n. 192/2005 e l’All. A al medesimo D. lgs., nonché con l’All. III al D.Lgs. n. 115/2008;

- altererebbe l’assetto delle competenze Stato/Regioni in materia di esercizio delle professioni ed albi professionali, così come delineato dall’art. 117 Cost.;

2) “illegittima compressione delle competenze dei Chimici” e violazione di numerose disposizioni costituzionali e legislative statali, in quanto anche l’ordinamento professionale dei Chimici consentirebbe agli stessi di rilasciare le attestazioni di cui alla citata delib. G.R. n. 1050/2008;

3) violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, professionalità specifica e libertà di iniziativa economica;

4) violazione dell’art. 117 Cost., dell’art. 2229 Cod. Civ. e della riserva statale sull’istituzione di nuove figure professionali;

5) violazione dell’art. 36, comma 2, lett. I) D.P.R. 328/2001 e del principio di professionalità specifica; eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento, sotto il profilo che “nel resto d’Italia un Chimico potrà rilasciare certificazioni energetiche mentre in Emilia Romagna tale attività gli verrà preclusa”.

B) Resiste al ricorso la Regione Emilia-Romagna, producendo controricorso e documentazione.

C) In vista dell’odierna Udienza di discussione, entrambe le parti hanno prodotto memorie conclusive.

D. Indi, il ricorso è passato in decisione, previa discussione orale dei difensori delle parti.

DIRITTO

1.1. Esaminando preliminarmente i profili in rito della controversia, il Collegio rileva che, in sede di memoria conclusiva, la Regione dubita della legittimazione ad agire del Consiglio nazionale ricorrente, sostenendo che, nel caso di specie, i provvedimenti impugnati non sono “suscettibili di incidere sull’intera categoria dei Professionisti Chimici, bensì sui soli soggetti che fanno domanda di accreditamento sul territorio regionale, poiché i professionisti accreditati altrove vengono «ipso facto» riconosciuti dalla Regione” (par. 3 delib. G.R. n. 1050/2008).

Il Collegio non condivide tale prospettazione poiché l’assenza, tra i soggetti certificatori individuati dalla Regione, dei laureati chimici è astrattamente in grado di arrecare - nell’ambito territoriale della Regione Emilia-Romagna - una obiettiva «deminutio» professionale alla figura del laureato chimico nel suo complesso e, dunque, a legittimare la reazione giurisdizionale del Consiglio ricorrente, in funzione di tutela dell’intera categoria dei professionisti rappresentati e non solo di alcuni di essi.

1.2. Piuttosto, osserva - di propria iniziativa - il Collegio che tale lesione discende già dalla specifica previsione in tal senso contenuta al par. 7 della Parte Prima dell’Atto di indirizzo e coordinamento approvato dall’Assemblea legislativa della Regione Emilia-Romagna con deliberazione 4 marzo 2008, n. 156.

Invero, tale paragrafo reca il titolo “soggetti certificatori accreditati” ed una minuta elencazione (lettere da “a” a “f”) di tali soggetti, elencazione in cui non figurano i laureati chimici.

Il successivo art. 3 dell’All. A alla deliberazione G.R. n. 1050/2008 (espressamente impugnato nell’epigrafe del ricorso) reca il medesimo titolo e riporta la stessa elencazione senza la benché minima variazione.

Del resto, i rapporti tra i due atti e la loro relativa natura giuridica sono definiti dal rispettivo tenore letterale in maniera assolutamente chiara e inequivoca; invero:

a) per un verso, l’atto di indirizzo consiliare si pone espressamente (cfr. terzultimo e penultimo “ritenuto” delle premesse della deliberazione 4 marzo 2008, n. 156) quale strumento:

- di recepimento delle direttive 2002/91/CE e 2006/32/CE;

- di attuazione della L.R. 26/04;

- di osservanza (“conformità”) ai principi stabiliti dal D.Lgs. 192/05;

b) per l’altro, il punto 6.1. dello stesso atto di indirizzo stabilisce espressamente gli ulteriori compiti attribuiti alla Giunta regionale (individuazione dell’Organismo regionale di accreditamento, approvazione della procedura di accreditamento, definizione della tariffa di accesso al sistema regionale di accreditamento), tra i quali, tuttavia, non rientra in alcun modo la individuazione dei soggetti accreditabili, tant’è che (prima alinea del primo ritenuto della delib. G.R. n. 1050/2008) la Giunta regionale altrettanto espressamente enuncia di “confermare” - tra altri - il citato punto 7 dell’Atto di indirizzo.

Donde la già evidenziata veste pedissequamente riproduttiva del suddetto punto 7 assunta dall’art. 3 dell’All. A alla deliberazione giuntale medesima.

Alla stregua di quanto precede, occorre, pertanto, concludere che la lesione alla sfera di interessi dedotta in causa dal Consiglio nazionale ricorrente è, incontrovertibilmente, da ricondursi alle statuizioni contenute nella deliberazione dell’Assemblea legislativa E.R. 4 marzo 2008, n. 156, mentre, rispetto alle stesse, la successiva deliberazione G.R. n. 1050/2008 riveste natura meramente confermativa.

1.3. Ne consegue che erano le suddette statuizioni dell’atto n. 156/2008 a dover essere tempestivamente impugnate nell’ordinario termine decadenziale - pena il loro giuridico consolidamento - dal Consiglio nazionale ricorrente.

Quanto al «dies a quo» di decorrenza del suddetto termine, è pacifico che esso coincida con quello di pubblicazione dell’atto medesimo sul B.U.R., trattandosi di atto di carattere generale (di indirizzo e di recepimento di disposizioni comunitarie) ed essendo tale forma di pubblicità espressamente auto-stabilita nell’atto stesso (cfr. capo 2 del dispositivo): si veda in termini, di recente, Consiglio di stato, sez. VI, 29 dicembre 2008, n. 6578, secondo cui, per l’appunto, il termine per l'impugnazione di un atto amministrativo a contenuto generale, non soggetto all'obbligo di personale notificazione, decorre dalla sua pubblicazione.

Nella specie, da un semplice riscontro sul sito istituzionale della Regione risulta che l’anzidetta deliberazione n. 156/2008 è stata pubblicata sul B.U.R. n. 47 del 25/03/2008; sicché, rispetto a tale data, il presente ricorso, notificato alla Regione Emilia-Romagna solo il 3 novembre 2008, risulta evidentemente tardivo e, perciò, inammissibile.

Del resto e pur sul piano meramente indiziario e congetturale, non può forse essere considerata solo una mera casualità che la difesa di parte ricorrente produca:

- della deliberazione giuntale n. 1050/2008 (atto confermativo, rispetto al quale l’impugnazione è cronologicamente tempestiva), la copia del testo pubblicata sul BUR il 21 luglio 2008;

- della deliberazione Assemblea legislativa n. 156/2008 (atto presupposto, rispetto al quale l’impugnazione è, invece, tardiva) non la medesima pubblicazione ufficiale sul BUR, bensì un “mero” testo, privo anche dell’indicazione della fonte (per es. sito istituzionale o altro), dalla quale è stato tratto.

2.1. In ogni caso, neppure gli argomenti di fondo che sorreggono il ricorso risultano, nel merito, fondati.

2.2. Nella specifica materia di cui è causa è, infatti, di recente intervenuta la Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato, che si è espressa con parere 12 maggio 2008, n. 1605/2008, reso sullo Schema di d.P.R. - predisposto dal Ministero dello sviluppo economico - di attuazione dell’articolo 4, comma 1, lettera c) del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192 e successive modificazioni e integrazioni, concernente “attuazione della direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico in edilizia”.

Orbene, nel suddetto parere (che peraltro denuncia una eccessiva genericità dell’articolato), si afferma espressamente che il decreto presidenziale «de quo», unitamente agli altri previsti dalla medesima lett.c) sopra citata e al decreto interministeriale di cui al successivo articolo 6, comma 9 del medesimo D.Lgs., “nel loro insieme, costituiscono sostanzialmente principi e regole di orientamento e di coordinamento per le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, cui spetta in definitiva la competenza a regolare la materia attraverso apposita programmazione delle attività occorrenti a dare attuazione sul piano operativo alla direttiva 2002/91/CE del luglio 2002”.

Non si può, pertanto, dubitare - alla stregua dell’ordinamento comunitario e interno - della competenza regionale in materia, con conseguente infondatezza del principale assunto difensivo di parte ricorrente (incompetenza della Regione), che costituisce il «leit motiv» della sua memoria conclusiva e del primo, terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo.

2.3. Una volta accertata la sussistenza della competenza regionale in materia, perde evidentemente di pregnanza il complementare argomento, sviluppato con il quinto ed ultimo motivo di ricorso, delle eventuali disparità di trattamento di natura per così dire “territoriale” («nel resto d’Italia un Chimico potrà rilasciare certificazioni energetiche mentre in Emilia Romagna tale attività gli verrà preclusa», si legge per l’appunto nel suddetto mezzo di impugnazione).

2.4. Neppure risulta sufficientemente dimostrata, ad avviso del Collegio, quella “illegittima compressione delle competenze dei chimici”, che costituisce l’altro caposaldo delle argomentazioni del Consiglio nazionale dei Chimici e che viene denunciata con il secondo (e residuo) motivo di ricorso, oltreché in sede di memoria conclusiva.

Invero, le norme richiamate da parte ricorrente (ordinamento professionale di cui al R.D. n. 842/1928 e al D.P.R. n. 328/2001) non definiscono positivamente ed espressamente una specifica competenza professionale in materia dei Chimici, limitandosi ad attribuire a tali professionisti:

- per un verso, la progettazione e realizzazione di laboratori chimici e impianti chimici industriali;

- per l’altro, la verifica di impianti ai sensi della legge 5 marzo 1990, n. 46.

Ma - come osservato anche dalla Regione in sede di controricorso e di memoria conclusiva - proprio l’Allegato III al D. Lgs. n. 115/2008 (che parte ricorrente dichiara “espressamente applicabile alla materia di ricorso”: cfr. par. I.2 dell’atto introduttivo del giudizio) stabilisce una diretta relazione tra abilitazione alla certificazione energetica e abilitazione alla progettazione di edifici e impianti asserviti agli edifici stessi, dove la congiunzione “e” riveste valore, per l’appunto, congiuntivo e non disgiuntivo.

Ebbene, sul punto non si può non convenire con l’asserzione, contenuta nella memoria conclusiva della Regione, secondo cui “non vi è nessuna norma che abilita espressamente i Chimici alla progettazione di impianti d’utenza asserviti agli edifici”, così come definiti, questi ultimi, dal D.M. 22 gennaio 2008, n. 37, ovvero: impianti elettrici, di riscaldamento e climatizzazione, radiotelevisivi ed elettronici, idrici e sanitari, gas, sollevamento di persone o cose, posti al servizio degli edifici.

Cioè, soggiunge il Collegio, di quegli impianti essenziali ai fini della certificazione energetica di cui si controverte.

Per i Chimici non è, pertanto, possibile stabilire la necessaria corrispondenza biunivoca tra abilitazione alla progettazione dei suddetti impianti e abilitazione alla certificazione energetica, cosicché non si rivela illegittima la loro esclusione regionale dal novero dei soggetti certificatori.

Né a integrare la necessaria copertura normativa per l’abilitazione alla certificazione «de qua» può sopperire la previsione dell’art. 36, comma 2, lett. h) DPR n. 328/2001, pure invocato da parte ricorrente e che attribuisce ai Chimici la competenza alla verifica di impianti ai sensi della l. n. 46/1990.

Anche a questo proposito, il Collegio deve convenire con le osservazioni difensive, svolte dalla Regione:

- tanto in sede di controricorso, con cui si evidenzia come, sotto il profilo formale, detta norma sia stata abrogata dalla legge n. 17/2007 (la quale ha, in sostanza, esteso anche al campo della “verifica” degli impianti il criterio della relazione biunivoca con i soggetti abilitati alla sua progettazione);

- quanto in sede di memoria finale, laddove distingue, comunque, sotto il profilo concettuale, l’ambito della verifica degli impianti da quello della certificazione energetica.

Da un punto di vista logico e tecnico è, infatti, difficilmente contestabile che la verifica attenga al (e si esaurisca nel riscontro del) corretto funzionamento o meno dell’impianto, mentre la certificazione energetica è collegata non solo al corretto funzionamento dell’impianto (che ben potrebbe essere “a norma”, ma dispendioso energeticamente), bensì al tipo di impianto e alla sua resa energetica (coibentazione, uso di energie rinnovabili, utilizzo di specifiche tecnologie e metodologie costruttive di bio-edilizia, ecc.).

3. In definitiva, il ricorso deve essere respinto siccome inammissibile e infondato.

Le spese di lite possono, tuttavia, essere integralmente compensate tra le parti costituite, tenuto conto:

- quanto ai profili in rito, che essi sono stati indagati d’ufficio dal Collegio;

- quanto ai profili di merito, che la controversia presenta un carattere eminentemente interpretativo.

P.Q.M.

RESPINGE il ricorso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 26/02/2009 con l'intervento dei Magistrati:

Calogero Piscitello, Presidente

Giorgio Calderoni, Consigliere, Estensore

Sergio Fina, Consigliere

IL PRESIDENTE
L'ESTENSORE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/06/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL SEGRETARIO